李宇嘉:大城市土地出让新模式的多重效应

“限地价、竞公共服务设施(医院或者保障性住房)”的模式,不仅能改变政府以“一次性获得最大收益为目的,而不管项目后续进展”的短期化行为模式,也能促成开发商改变囤地、囤房的行为,并通过优化项目设计和多出项目精品来促成政府和开发商收益的共同成长。如果每一宗土地出让均要求开发商配建一定比例的公共服务设施,那么地方政府就不仅能获得一次性的土地收入,而且地方政府所有的建筑面积部分将能长期分享土地的增值收益。

在当下我国一线大城市土地市场延续了去年四季度以来的火热态势的同时,有个引人注目的新动向是,近期在北京、广州和深圳等地市场化出让的土地中,其出让方式均没有完全采取价高者得的“招拍挂”模式,而是采取了“限地价、竞公共服务设施(医院或者保障性住房)”的模式。这种新的土地出让模式,正在产生多重效应。

国土资源部去年做出规定,凡在土地“招拍挂”出让中溢价率超过50%、成交总价或单价创历史新高的房地产用地,要通过土地市场动态监测与监管系统及时在线上报。如果将地价限定在不能突破一定水平,同时将开发商愿意支付的、超过这一限制水平的部分挪到公共服务设施上,则不仅可以在数字上规避了地王的刺眼,给外界以“政府轻松收入囊中的土地出让金并不高”的感觉,而且还能够将额外的部分用在公共服务设施的供给上。毕竟,土地出让收入多年来在预算外不规范运行一直为社会各界所诟病。例如,早在2007年国家为加强住房保障而发布的国发[2007]24号文中就规定,土地出让净收益用于廉租住房建设资金的比例不得低于10%,之后财政部和建设部在2011年又联合发文,将这一规定延伸到所有保障性住房,但多年来,绝大多数地方政府廉租住房建设资金比例连5%都没有达到;此外,采取新的土地出让模式,也是为了规避地价拉动房价的舆论效应,改善房企的社会形象。这些年来,大家都看到了,高地价不仅意味着开发商对于房地产前景看好,而且会明显拉动所在区域的房价。此前诞生的很多地王,折算后的楼面地价甚至超过了片区在售新楼盘的价格,由此产生了“面粉贵过面包”的倒挂现象,对片区后续房价的拉动力非常显著,那些地王由此成了众矢之的。

追溯起来,限地价、竞公共服务设施(主要是保障性住房)的出让模式并非新创。早在2011年,国土部在发布的《关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》中就提出,各地可采取“限房价、竞地价”、“限地价、竞房价”、“商品住房用地中配建保障性住房”和“土地利用综合条件最佳”等四种“招拍挂”创新做法。房价压力特大的北京、广州和深圳就开始尝试这种出让模式了。成都、杭州和南京等城市的少部分地块在该政策发布当年做过试点,但没能坚持下去。今年以来,北京、广州和深圳的经营性地块出让,几乎全都采用了新模式。之所以有这样的变化,除了上面所说的规避地王效应和适应监管要求外,还有一个很重要的考虑就是,这些城市在巨大的公共支出压力下希望能探索土地未来增值收益的新分配方式。

目前,各界对于我国未来人口流动方向的判断已基本明晰,即人口规模越大的城市越具有吸引新增人口流入的优势。这一点既为过去我国人口流动的方向所验证,也是世界各国快速城市化时期的共性。根据第六次全国人口普查的数据,珠三角、长三角、京津冀等三大城市群以2.8%的国土面积集中了全国18%的人口,创造了36%的国内生产总值;城市群内核心城市人口集聚的优势远高于外围城市。目前,80%的流动人口集中在一线城市,而环渤海地区除北京、天津两大城市外来人口比重超过20%外,其他两地的外来人口比重均未超过10%。根据世界各国的经验,城镇化率低于50%的时候,人口迁移以从农村进入城市为主;城镇化率超过50%后,人口迁移以小城市人口迁入大城市为主,农村人口向城市迁移为辅;城镇化率超过 70%后,大城市成为全国城市的主要呈现形式,人口迁移以大城市城区人口迁入大城市郊区为主,大城市郊区人口逐渐超过城区人口。

新一届政府之所以选择了“核心城市+外围城市(镇)”的城镇化发展模式,无疑也是遵从上述城镇化规律的结果。这意味着,在未来城镇化推进过程中,我国三大城市圈内部的核心城市(主要是一线城市和部分二线重点城市)将依旧是流动人口的首选,这些城市的产业结构将趋向于轻型化,即以现代服务业为主,土地的价值将在长期内呈现快速上涨的态势。这就是管理层提出“新型城镇化”以来,开发商纷纷回归一线城市,不惜重金在这些城市血拼土地储备、造成地王接二连三的主要原因。

由于新一届政府的政策着力点始终落在保障和改善民生上,未来地方政府民生性财政支出的压力有增无减,如社会保障、棚户区改造、地下管网等,偏偏人口集中的一线和二线重点城市的财政收入由于经济增速下滑和结构性减税而进入了“个位数增长”的时代。面对这样的现实,在产权上为国有的城市土地,如果依旧采取完全“招拍挂”的模式,尽管可以一次性获得不菲的收入,但却可能失去了未来持续的、可观的增值收益。短期看,似乎地方政府获益了,实际上却低估了土地的长期增值收益,从国有土地所有者的角度看,地方政府事实上是损失的一方。因为,未来快速轨道交通将会把城市群内所有城市(镇)完全连接起来,核心城市的土地将在现有的基础上实现数量级的价值增值。这一过程中,随着核心城市与外围城市(镇)产业结构的重构,即核心城市产业轻型化(现代服务业)和外围城市(镇)产业重型化(生产型服务业)的配套,核心城市土地将会迎来再次价值重估,而这两拨上涨收益均由于一次性的“招拍挂”与地方政府无缘,这样的损失及对地方财政的影响是难以估量的。

如果每一宗土地出让均要求开发商配建一定比例的公共服务设施,那么地方政府就不仅能获得一次性的土地收入,而且地方政府所有的建筑面积部分将能长期分享土地的增值收益,同时政府将土地出让收入的一部分投入公共服务设施建设还将利在长远。而政府与开发商的收益绑定在一起,不仅能改变政府以“一次性获得最大收益为目的,而不管项目后续进展”的短期化行为模式,也能促成开发商改变囤地、囤房的行为,并通过优化项目设计和多出项目精品来促成政府和开发商收益的共同成长。 (作者系深圳市房地产研究中心高级研究员,经济学博士)

(上海证券报)

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